积极的财政政策有多积极？超长期特别国债有多大规模，投向哪些领域？结构性减税降费会否延续？教育、医疗投入是否提高？

3 月 5 日，财政部提请十四届全国人大三次会议审查《关于 2024 年中央和地方预算执行情况与 2025 年中央和地方预算草案的报告》（以下简称 " 预算报告 "），这些问题逐一得到解答。

这份报告是一年一度的 " 国家账本 "，细致描写了前一年的预算收支，以及当年的预算安排和主要财政政策。

2025 年，全国一般公共预算收入预计为 219850 亿元，增长 0.1%；加上调入资金及使用结转结余 20555 亿元，收入总量为 240405 亿元。全国一般公共预算支出 297005 亿元，增长 4.4%。

其中，中央财政赤字 48600 亿元，比 2024 年增加 15200 亿元；地方财政赤字 8000 亿元，比 2024 年增加 800 亿元。

这也意味着，2025 年央地两级赤字规模达到 5.66 万亿元，比去年增加 1.6 万亿元。全国赤字水平和赤字规模均为近年最高，逆周期调节力度进一步加大。

赤字率首次触及 "4%"

赤字率是衡量财政政策取向的风向标之一，而今年，这一指标首次达到 4% 左右的历史新高。

财政部部长蓝佛安在 3 月 6 日举行的十四届全国人大三次会议经济主题记者会上表示，今年财政政策更加积极，可以理解为持续用力、更加给力。其中，在赤字安排上更加给力，今年赤字率按 4% 左右安排。

"2025 年积极的财政政策更加积极，赤字率首次达到‘ 4% 左右’，超过 2020 年‘ 3.6% 以上’的赤字率水平，为 2008 年本轮积极财政政策实施以来的最高水平，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心，是符合当前经济社会发展需要的，体现出政策非常实事求是，因时因势顺势而为。" 粤开证券首席经济学家罗志恒告诉时代周报记者。

以往在国际上，长期把赤字率 3% 作为财政纪律的警戒线，但近年来已有不少经济学家表示该警戒线无理论支持，并不绝对。市场对赤字率提升到 4% 左右已有预期，在 2024 年，就有不少提升赤字率的呼声。

赤字率和赤字规模的提升，有利于扩大支出力度，更好地防风险、惠民生、稳增长。同时，由于公众对赤字率的关注度高，其提升也有较强的信号意义，能够有效提升预期。

此外，当前我国的赤字规模仍是以中央赤字为主。

" 通过（对地方）转移支付的形式能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力的可支配程度，有利于地方做好‘三保’工作。今年的赤字规模中，中央赤字为 4.86 万亿元，占比为 85.9%，属于近年来最高水平，体现中央加杠杆；考虑到 1 万亿超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，优化了债务结构。" 罗志恒表示。

专项债或更多投向土储和存量房收购

在不计入赤字率的地方政府专项债和特别国债方面，规模也迎来进一步提升。财政政策更加积极，有了具体的落脚点。

2025 年，新增地方政府专项债务限额 4.4 万亿元，较去年增加 5000 亿元。发行超长期特别国债 1.3 万亿元，比 2024 年增加 3000 亿元，更大力度支持 " 两重 " 项目建设，加力扩围实施 " 两新 " 政策。发行首批特别国债 5000 亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资本。

再加上 5.66 万亿元的赤字规模，今年新增政府债券规模达到 11.86 万亿元，比去年增加 2.9 万亿元。

具体来看，4.4 万亿元的新增地方专项债，政府工作报告提出要重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款。

银河证券首席宏观分析师张迪告诉时代周报记者，按去年财政部会议表述，4.4 万亿元中有 8000 亿元用于存量债务化解，剩余 3.6 万亿元新增专项债额度中，将有较大比例用于土地收储和存量商品房收购，其中土储专项债占比或在 20% 以上。

张迪指出，年初以来 " 土储专项债 " 已在多地发行，目前来看，主要分为两种模式，例如广东地区为专项债收购闲置土地，而北京地区主要用于新增土地储备开发。

1.3 万亿元超长期特别国债中，3000 亿元被用来支持消费品以旧换新；2000 亿元用于支持设备更新，比上年增加 500 亿元，以支持现代化产业体系建设，加快推动产业转型升级。

值得一提的是，去年的 12 万亿化债 " 组合拳 " 正在加快落地。

蓝佛安表示，目前化债压力大大减轻，地方政府债务风险有效缓释。截至今年 3 月 5 日，地方共发行置换债券 2.96 万亿元。去年发行的 2 万亿元置换债券，利率水平下降平均超过 2.5 个百分点，部分地区下降更为明显，预计这部分置换债券 5 年利息减少 2000 亿元以上，极大减轻地方资金压力和利息支出。

" 为应对内外部可能出现的不确定因素，今年中央财政还预留了充足的储备工具和政策空间。" 蓝佛安说。

教育、医疗支出进一步提升

透过 " 国家账本 "，人们还可以观察到什么？

根据预算报告，2024 年，在一般公共预算支出中，用于医疗、教育、社保就业、住房保障支出占比为 39.7%。在 2025 年的一般公共预算支出安排中，上述分项支出占比将上升至 40%。

这意味着，今年将加大对民生领域的投入力度，民生支出依然是今年的重点方向。

财信金控首席经济学家伍超明告诉时代周报记者，今年政府工作报告提出要 " 持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益 "，与政府工作任务民生段落中 " 加强普惠性、基础性、兜底性民生建设、稳步提高公共服务和社会保障水平 " 相呼应。可见，之后的财政支出结构将从更加注重投资，向更加注重消费转变。

除此之外，根据国际经验，当一个国家人均 GDP 达到 1 万美元后，财政用于教育、卫生、社保等民生领域的支出比重会快速提高，而我国民生支出比重持续处于全球趋势线的下方，财政经济事务支出比重偏高。" 因此，未来优化财政支出结构、释放居民消费潜力是财政体制改革的应有之义。" 伍超明说。

教育支出和社会保障和就业支出，依然会是今年预算支出安排中占比最大的两项，分别为 44647 亿元、44091 亿元。

其中，中央本级教育支出安排 1744.43 亿元，同比增长 5%。中央对地方学生资助补助经费安排 809.45 亿元，同比增长 11.5%。中央本级科学技术支出安排 3981.19 亿元、增长 10%。

社会保障和就业支出则重点用于支持重点群体就业创业，支持养老金按时足额发放，帮扶低保、孤儿、困难失能老年人等群体，抚恤和安置优抚对象和退役军人，为老年人、儿童、残疾人提供福利服务等。

除此之外，养老、医疗支出也进一步扩大。根据预算报告，2025 年公共卫生服务经费财政补助标准进一步提高到每人每年 99 元。城乡居民医保人均财政补助标准将提高 30 元，达到每人每年 700 元。

养老方面，在 3 月 6 日举行的十四届全国人大三次会议经济主题记者会上，蓝佛安宣布要适当提高退休职工养老金水平。

他表示，随着我国人口老龄化程度不断加深，退休职工群体日益庞大，养老金的适当提高对保障他们的晚年生活质量具有重要意义。" 提高退休职工养老金水平是今年财政部加大民生领域投入的重要举措之一。这一决定旨在进一步稳定居民收入，提升退休职工的生活保障。"

据了解，此次养老金调整覆盖面广，预计将惠及超过 3 亿退休职工。此外，财政部还将加强对失能老年人的照护服务支持，为幼儿发放育儿补贴，并建立学前教育国家资助制度。

蓝佛安还表示，将加大财政与金融政策联动力度，实施两项贷款贴息政策。

一项是对重点领域的个人消费贷款给予财政贴息，减轻当期支出压力。另一项是关于餐饮住宿、健康、养老、家政等与老百姓生活密切相关的领域，对经营主体贷款分类给予贴息，降低融资成本，增加更多优质服务供给。